Kategorier dette opslag er registreret under:
DatoOpdatering
Indhold
Diskussionsforum
Send
Sidst ajourført: 1/5 2001
Læst af: 55.261
: :
Folkepension

Ydelse fra det offentlige til den ældre del af befolkningen, der af aldersmæssige årsager er trukket tilbage fra arbejdsmarkedet. Ordningen i Danmark er af forholdsvis ny dato, idet den eksisterende folkepension først fik sin endelige udformning i 1970. Lignende ordninger eksisterer i andre industrialiserede lande, men forholdet mellem de offentlige pension (folkepensionen) og private pensionsordninger varierer betydeligt. Fra OECD's og EU's side er der siden 1990'erne udfoldet et stigende pres for afvikling af den offentlige folkepension til fordel for private forsikringsordninger.

Ældreforsorgens historie

Som i andre samfund har der også i Danmark gennem historien eksisteret behov for at tage sig af de ældre, der ikke længere havde mulighed for at brødføde sig selv. Historisk var denne forsørgelse baseret på solidaritet mellem generationerne indenfor samme familie. Det gav en lille restgruppe i form af ældre uden børn og nærmere familie, som måtte hutle sig igennem deres alderdom.

Et særligt problem var i denne forbindelse enkerne, men det løstes indenfor en række erhverv ved, at når manden døde, måtte en anden mand gifte sig med enken for at kunne overtage afdødes erhverv eller embede. Det gjaldt f.eks. præster og håndværkere. Det var derfor også indenfor disse områder, at de første pensionskasser eller enkekasser blev oprettet. I 1659 oprettede de sjællandske præster den første enkekasse, til forsørgelse af præsternes enker. Hærens officerer fulgte efter med en enkekasse i 1707 og i 1778 blev der oprettet en enkekasse for enker efter embedsmænd. Dette system blev formaliseret med den første danske grundlov fra 1849, der indførte et pensionssystem for de offentligt ansatte embedsmænd. Den senere tjenestemandspension.

I byerne organiserede håndværkerne sig i gilder og laug, der bl.a. byggede stiftelser til enker, der således kunne bo gratis. Solidariteten udvides fra familien til laugsgruppen - erhvervet. På landet opsamledes enker der ikke blev gift igen og ikke havde anden familie til at sørge for sig i såkaldte fattighuse, sammen med andre der ikke kunne tage vare på sig selv.

Først i 1891 gik staten ind som bidragsyder. Der skete en forsigtig udvidelse af solidariteten fra gruppe- til samfundsniveau. Det var med loven om «trangsbestemt alderdomsunderstøttelse». Aldersrenten var meget lav, og man kunne næppe leve af den. Aldersgrænsen var 60 år, og de ældre skulle søge om at få aldersrenten. Samtidig sondrede man mellem «værdigt trængende» (uformuende) og «ikke værdigt trængende» (tiggere).

At staten gik ind i ældreforsorgen skal ses i sammenhæng med industrialiseringen. Der skete fra sidste halvdel af det 19. århundrede en stigende overflytning af befolkningen fra landet til byerne. De der flyttede til byerne blev revet ud af bondesamfundets solidaritetsstrukturer og i byerne var nøden ofte så stor, specielt i den hastigt voksende arbejderklasse, at der ikke var overskud til at tage sig af de ældre, der faldt udenfor familiens solidaritet. Loven om aldersrente fra 1891 var derfor blot en af flere love, der skulle dæmme op for den åbenlyse nød og fattigdom i byerne. Den blev i 1892 fulgt af loven om sygekasser og i 1898 af loven om ulykkesforsikring. (Se Socialpolitik). 1891 loven gav også adgang til bygningen af alderdomshjem, og i de følgende 50 år blev der opført mere  end 500 af slagsen. Der kom dog aldrig til at bo mere end 10 % af de ældre over 70 på disse hjem.

Starten af 1920'erne var præget af økonomisk krise, og Venstre og Konservative benyttede lejligheden til at hæve grænsen for aldersrente fra 60 til 65 år. Argumentationen fra de borgerlige var, at de ældres helbredstilstand var blevet bedre, men realiteten var ønsket om besparelser. I 1936 sænkede Stauning regeringen atter aldersgrænsen til 60 år.

Steinckes socialreform blev gennemført i 1933 i forbindelse med Kanslergade-forliget. Man indførte her det rets- og forsikringsprincip, der var ønsket af den brede befolkning og som siden har været den foretrukne socialpolitiske model. Der blev lovgivet om de sociale pensioner, dvs. invalide- og alderspension, om sygdom og arbejdsløshed. Systemet var, at man forsikrede sig og så - når man opfyldte bestemte kriterier f.eks. en vis alder - fik udbetalt en retsbestemt ydelse fritaget for det forhadte skøn, der havde karakteriseret fattighjælpen siden de allerførste tiltag til organisering af hjælpen til fattigfolket i 1803. Forskellen kan synes ligegyldig i vore dage, men der er en enorm forskel mellem en ydelse man automatisk har ret til, og en ydelse hvor en embedsmand først skal skønne om man har ret.

I årene umiddelbart efter 2. verdenskrig skete der mindre forhøjelser af aldersrentens grundbeløb. Den svarede i slutningen af 1940'erne til 40 % af en ufaglært arbejders løn, mens tjenestemændene kunne modtage op til 80 % af deres løn i pension.

Samtidig var systemet ved at blive ret kompliceret med grundydelse og flere indtægtsafhængige tillæg. De konservative ønskede en grundlæggende revision af systemet, hvor den offentlige ydelse erstattedes af private forsikringsordninger. Venstre var åben overfor forslaget, og selv om mange socialdemokrater var imod gik partiet i 1948 med til nedsættelsen af en kommission, der skulle granske hele området. Den nåede frem til, at fonden i en folkeforsikringsordning skulle have et omfang af 10,5 mia. kr. Økonomen Jørgen Dich konstaterede herom, at det ville svare til, at man socialiserede hele kapitalmarkedet under fondens kapitalbehov. Det fik de konservative til at miste interessen.

Socialdemokratiet agiterer for folkepension til alle ved valget i september 1953

I 1952 fremsatte Socialdemokratiet forslag om harmoniseret folkepension. Grundbeløbet skulle hæves betragteligt, ved at de forskellige tillæg blev indbygget i dette. Samtidig skulle reglerne for tillægspension forenkles. Derved ville man opnå et system, der nærmede sig tjenestemandspensionen. Aldersgrænsen for den nye pension skulle være 62 år for kvinder og 67 for mænd.

Samtidig var holdningen til folkepensionen i befolkningen blandet. Selv om 85 % af de der var over 65 år havde så lav indtægt, at de var berettigede til ydelsen, var det kun omkring halvdelen der modtog den. Mange mente - med rette - at der kun var tale om en offentlig almisse, og mange mente det var flovt at modtage offentlig bistand.

Forhandlingerne om folkepensionen var hårde, og først den 1. april 1957 trådte loven om folkepensionens mindstebeløb i kraft. Den blev fulgt af Arbejdsmarkedets Tillægspension (ATP) i 1964. Først i 1970 trådte den fulde folkepension i kraft, der gav alle mænd over 67 og kvinder over 62 ret til folkepensionens grundbeløb uanset indtægt og formueforhold.

Gennem 1970'erne steg arbejdsløsheden drastisk og i 1979 indførtes derfor en efterlønsordning, der gav mulighed for en tidligere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet, for dermed at give flere unge adgang og reducere arbejdsløsheden. Hellere udbetale efterløn til de ældre end arbejdsløshedsunderstøttelse til de unge. Aldersgrænsen for ordningen var 60 år, og politikerne havde forventet, at 30.000 ville benytte sig af den. I dag er antallet oppe på 125.000 og i fortsat stigning.

I 1984 afskaffede den borgerlige regering enkepensionen, den særlige førtidspension til enlige kvinder, og hustrutillægget til de hjemmearbejdende kvinder, hvis mand gik på folkepension. Endvidere blev pensionsalderen for kvinderne hævet til mændenes niveau, 67 år. Også invalidepensionen blev afskaffet og erstattet af førtidspensionen.

Efter den socialdemokratiske regerings tiltræden i 1993 blev der vedtaget et forslag om at indtægtsregulere folkepensionens størrelse for de ældre over 67, der endnu ikke er gået på pension og som fortsat oppebærer en lønindtægt af en vis størrelse. Forslaget blev vedtaget trods voldsom modstand fra Venstre og Konservative.

Angrebene på folkepensionen

Folkepensionen har imidlertid lige siden 1980'erne været under udhuling og tiltagende angreb. Den økonomiske krise siden starten af 1970'erne har motiveret skiftende regeringer til ønsket om store besparelser på det sociale område. Det hænger sammen med, at krisen skubbede mange mennesker fra arbejdsmarkedet over på overførselsindkomster. Mens ca. 400.000 danskere i 1975 var henvist til offentlig forsørgelse, var tallet i 1996 steget til 920.000. Dette satte også folkepensionen under pres. For de fleste lønmodtagere sker der derfor en betragtelig lønnedgang ved overgangen til folkepension.

Allerede fra starten af 80'erne begyndte de bedre stillede lønmodtagere i mellemlagene derfor at interessere sig for private pensionsordninger. Pensionsordningerne skulle være et tilskud til den stadig mere udhulede folkepension. De er skattefinancierede i den forstand at indskuddet ikke beskattes (og udbetalinger kun beskattes med 40%). Allerede i dag andrager denne skattefinanciering et beløb der svarer til det dobbelte af den udbetalte folkepension.

Mellemlagenes pensionsordninger blev fra slutningen af 80'erne fulgt af overenskomstbestemte arbejdsmarkedspensionsordninger indenfor LO området. Pensionsfondene rådede i 1996 således over en kapital svarende til næsten 25 % af bruttonationalproduktet. En stigning fra 10 % i 1988.

Den samfundsmæssige solidaritet med ældres livsbetingelser er i den forstand under hastig afvikling, eller for at formulere det på en anden måde projiceres klasseforskelle langt ind i alderdommen.

År Forsørger- byrden (%) Forsørgede / forsørgere (%)
1960 51,5  
1970 50,8  
1980 50,3  
1990 44,5  
1995 44,6 89,3
2000 46,1 82,8
2005 46,8 80,2
2010 46,7 76,4
2015 49,0 76,5
2020 50,4 75,2
Tabel 1. Udviklingen i forsørgerbyrden og forholdet mellem forsørgede og forsørgere fra 1960 til 2020.
(Kilde: Finansministerens besvarelse af spm. nr. S 3260, sept. 1999 (Danmarks Statistik))
 

Men udviklingen stopper ikke her. Både de borgerlige partier og Socialdemokratiet arbejder med forslag om yderligere udhuling eller fuldstændig afskaffelse af folkepensionen. Det sker bl.a. med henvisning til den ændrede befolkningssammensætning. Mens der i år 2000 fandtes 698.000 folkepensionister i Danmark, ventes der i 2020 at være 937.000 - en stigning på 25 %. Regner man med en uændret sammensætning af de offentlige udgifter og uændret pensionsalder, vil folkepensionen gå fra at udgøre 8,15 % af disse i 1998 til 10,9 % i 2020. Det gør det økonomisk umuligt at opretholde folkepensionen, lyder argumentationen.

Denne argumentation er imidlertid problematisk, hvilket tabellen over forsørgerbyrdens udvikling afspejler. Forsørgerbyrden er antallet af unge og gamle der står udenfor arbejdsmarkedet sat overfor de arbejdsduelige. Mens der i 2000 var 46,1 unge og gamle der skulle forsørges for hver 100 arbejdsduelige, stiger dette tal i 2020 til 50,4. Men det er kun på niveau med tallet i 1980 og lavere end i 1960.

Samtidig er forsørgerbyrden et ret firkantet udtryk der antager, at alle arbejdsduelige faktisk også bidrager til forsørgelsen af resten af befolkningen (unge og gamle). Det er ikke tilfældet. Et stort antal er i form af arbejdsledige, bistandsmodtagere, førtidspensionister og efterlønsmodtagere sat udenfor arbejde. I midten af 90’erne drejede det sig om ca. 900.000. Iflg. Finansministeriets tal drejede det sig i 1998 om 754.000. Denne gruppe skal i sagens natur også forsørges af de der er i arbejde. Regnes disse tal ind i den foregående udregning findes udviklingen i forholdet mellem forsørgede (unge, gamle og arbejdsduelige udenfor arbejdsmarkedet) og forsørgere.

Tallene er højere end forsørgerbyrden, fordi de afspejler, at der også findes en større gruppe af arbejdsduelige, der ikke er i arbejde og som skal forsørges. Alligevel er det interessante, at mens der i 2000 er 82,8 der skal forsørges for hver 100, falder dette tal i 2020 til 75,2. Med andre ord. Om 20 år har vi faktisk endnu bedre råd til folkepensionen end i dag - også selvom antallet af folkepensionister stiger med 25 %. Årsagen er at flere kommer i arbejde og derfor på samme tid ikke længere skal forsørges, men tværtimod bidrager til forsørgelsen af resten.

Samtidig løser privatiseringen af folkepensionen ikke financieringsproblematikken. Omlægningen fra skattefinancieret folkepension til kapitalafkast fra pensionsfondene udgør i begge tilfælde et fradrag i den samfundsmæssige produktion af merværdi. Forsørgelsen af de ældre (og dem der står udenfor arbejdsmarkedet) skal på den ene eller anden måde dækkes af de der arbejder - gennem skat eller overskud fra virksomhederne.

Endelig er der en række usikkerheder knyttet til pensionsforsikringssystemet. For det første fremmer det uligheden i samfundet - mellem dem der har råd til dyre pensionsordninger og de der slet ingen ordning har eller blot en skrabet. For det andet er pensionsfondene knyttet til udviklingen på kapitalmarkederne. Når der er vækst stiger pensionerne drastisk, men i kriseperioder vil det kunne blive problematisk blot at sikre minimale udbetalinger. Dette sidste har der bl.a. været tendenser til i år 2000, hvor kapitalmarkederne internationalt har udvist krisetendenser.

Internationale sammenligninger

 

%

Pensionsalder
Mænd Kvinder
Italien 15,4 65 60
Tyskland 11,1 65 60
Frankrig 10,6 60 60
Belgien 10,4 65 61
USA 7,6    
Danmark 6,8 65 65
Holland 6,0 65 65
England 5,6    
Tabel 2. Pensionsalder og udgiften til offentlige pensioner som % af BNP i udvalgte lande (1995).
(OECD, ERT: European Pensions. An appeal for reform)

Den danske folkepension kaldes til tider verdens bedste. Det var den måske engang, men det er bestemt ikke tilfældet længere. Tabel 2 viser det offentliges udgifter til pensioner i udvalgte OECD lande i 1995 som procentdel af BNP.  Her er Danmark placeret på 3. sidste pladsen. Hvor Italien i 1995 anvendte 15,4 % af sit Bruttonationalprodukt på offentlige pensioner, lå tallet i Danmark nede på 6,8 %. Kun England og Holland lå lavere. Og «velfærdslandet» Danmark halter endog efter USA, hvor de offentlige pensioner svarede til 7,6 % af BNP. Meget bedre bliver det ikke af at sammenligne pensionsbeløbene ifht. pensionisternes tidligere løn. I Italien svarer den offentlige pension gennemsnitligt til 78 % af pensionistens tidligere lønindtægt. Holland ligger i bund med 32 %. Danmark ligger omkring 40 %. Tallene der alle stammer fra OECD afslører, at pensionssystemet i Danmark allerede gennem en længere årrække er blevet udhulet, og i dag befinder sig blandt de dårligste i EU. Et af de få punkter hvor Danmark dog stadig ligger bedst er i pensionernes evne til skabelse af lighed blandt pensionisterne. Den meget ensartede danske folkepension har her hidtil spillet en væsentlig rolle for udjævning af indkomstforskelle mellem «rige» og «fattige» pensionister.

  1988 1996

Schweiz

64,5 117,1

Holland

72,7 87,3

England

58,2 74,7

USA

36,8 58,2

Irland

29,0 45,0

Canada

26,4 43,0

Japan

33,7 41,8

Finland

19,7 40,8

Sverige

30,9 32,6

Australien

21,1 31,6

Danmark

10,9 23,9

Luxembourg

16,9 19,7

Grækenland

- 12,7

Portugal

- 9,9

Norge

3,9 7,3

Tyskland

3,4 5,8

Frankrig

- 5,6

Belgien

2,4 4,1

Spanien

0,1 3,8

Korea

3,4 3,3

Italien

- 3,0

Østrig

0,0 1,2
Tabel 3. Udviklingen i pensionskassernes formuer som % andel af BNP.
(OECD, ERT: European Pensions. An appeal for reform)

Men pensionssystemet er under hastig forandring i de fleste lande. Det afspejler sig i tabel 3, der viser pensionskassernes formuer som andel af BNP i OECD landene. I næsten alle lande er der tale om en markant stigning i pensionskassernes formuer på blot 8 år. I Danmark og Finland er der tale om mere end en fordobling. Der er tale om en fælles udvikling i næsten alle de udviklede lande, men tabellen afslører samtidig betydelige forskelle i landenes pensionspolitik, hvor store lande som Tyskland, Frankrig, Spanien og Italien holder igen med privatiseringen af ældreforsorgen. Det understreger, at der kan vælges forskellige politikker.

Årsagen til privatiseringsbølgen for folkepensionen må søges dels i den udhuling af pensionerne, der har fundet sted i nogle - men ikke alle - lande som følge af kriseudviklingen siden 1970'erne. Dels at en række - i første omgang højtlønnede - grupper har haft et overskud at investere i pensionskasser, der i pensionsalderen vil kunne bruges til at mindske nedgangen i indtægt. Offentlige nedskæringer har dog spillet hovedrollen - i de lande hvor de har været rettet mod folkepensionen.

Fortalerne for forstærket privatisering eller fuldstændig afvikling af folkepensionen slår på, at den ændrede aldersfordeling vil gøre det umuligt at fastholde pensionsniveauet i fremtiden, og at de sociale ydelser (som pensioner) indenfor EU hindrer arbejdskraftens mobilitet på tværs af landegrænserne. Men samtidig ligger der et ofte uudtalt ønske om kraftig reduktion af de statslige udgifter.

Modstanderne af pensions-privatisering fremhæver, at privatiseringen øger klasseskellene i samfundet, at udviklingen på arbejdsmarkedet fortsat vil give basis for solid financiering af folkepensionen, og at mobilitetsproblemer på tværs af landegrænserne kan løses uden at fjerne de eksisterende pensionssystemer. I forvejen har pensionister mulighed for at tage deres pension med til andre lande, hvis de ønsker det.

Der er ingen tvivl om, at folkepensionen også vil blive udsat for pres i fremtiden, men i sidste ende er det et spørgsmål om den socialpolitik der skal føres, og om vi fortsat ønsker at bevare en velfærdsstat, hvor der eksisterer solidaritet mellem både samfundsgrupper og generationer.

A.J.


Litteratur

European Pensions. An appeal for reform. European Roundtable 2000