Kategorier dette opslag er registreret under:
DatoOpdatering
Indhold
Diskussionsforum
Send
Sidst ajourført: 27/8 2003
Læst af: 82.472
: :
WTO
De massive protester mod WTO's møde i Seattle, USA i december 1999 hindrede delvist mødets afholdelse og samlede samtidig verdens opmærksomhed om forholdet mellem handel og udvikling, og de rige landes forhold til de fattige.

WTO (World Trade Organisation, Verdenshandelsorganisationen) (1995-), international organisation til fremme af frihandel.

Historie

I starten af 1930'erne opstod der økonomiske kriser og massearbejdsløshed i mange lande. Landene reagerede ved at beskytte den hjemlige industri. Importen af forskellige varer blev standset, toldsatserne blev hævet og i mange lande blev der givet statsstøtte til bestemte industrigrene.

Efter krigen blev de vestlige lande enige om, at protektionismen skulle høre fortiden til. Protektionismen havde forværret den økonomiske krise og bar ved til det bål, som førte til 2. Verdenskrig. Eftersom alle lande begrænsede importen, var der samlet set ikke nogen gavnlige virkninger på beskæftigelsen. Resultatet blev i stedet, at man hindrede rentable virksomheder i at eksportere og udvikle sig, mens man holdt liv i virksomheder, der ikke kunne klare sig på verdensmarkedet.

Derfor indgik en række lande i 1947 Den almindelige aftale om Told og Udenrigshandel (General Agreement on Tarifs and Trade), også kaldet GATT-aftalen. Aftalen handlede i første omgang kun om industrivarer, og formålet var at reducere toldsatserne og afskaffe kvantitative handelsrestriktioner (importforbud og kvoter).

Da GATT-aftalen blev indgået i 1947 omfattede den kun 23 lande. Siden er reguleringen af verdenshandlen blevet udbygget på tre måder: der er kommet flere lande med, reglerne gælder for flere typer af produkter, og reglerne er blevet meget mere detaljerede. Denne udvikling førte til, at man i 1995 oprettede WTO som en egentlig organisation for verdenshandel.

Faktisk blev man allerede i 1948 enige om at etablere en verdenshandelsorganisation. Organisationen blev kaldt ITO (International Trade Organization), og den skulle ikke kun tage sig af handelspolitik i snæver forstand. ITO skulle blandt andet også arbejde med beskæftigelsespolitik, konkurrencepolitik, internationale investeringer og internationale råvareaftaler.

Dette første forsøg på at skabe en organisation til at regulere verdensmarkedet led imidlertid skibbrud. USA's regering havde været en af de drivende kræfter bag etableringen af ITO, men det lykkedes ikke at overbevise den amerikanske kongres om, at det var en god idé.

Verden måtte vente næsten 50 år, før der igen blev gjort forsøg på at etablere en verdenshandelsorganisation, men i 1995 lykkedes det at få USA med på ideen, og WTO blev dannet. Endnu er WTO dog en mindre ambitiøs organisation, end der var lagt op til, at ITO skulle være. Men det er ved at ændre sig. Allerede i dag handler WTO om meget mere end handelsregler for industrivarer. Der forhandles om landbrugsstøtte, tjenesteydelser, patenter, og meget mere. Og i WTO's formålsparagraf står der i dag både noget om bæredygtig udvikling, miljø og udviklingen i verdens fattigste lande.

WTO bygger på ældgamle principper

WTO hviler på en række grundlæggende principper, som blev fastlagt allerede i forbindelse med indgåelsen af den første GATT-aftale i 1947. Den overordnede hensigt er at sikre ikke-diskrimination og gennemsigtighed i handelsforholdene.

Tre principper handler om ikke-diskrimination. Mest-begunstigelses-princippet sikrer, at der ikke diskrimineres mellem varer fra forskellige lande; princippet om national behandling sikrer, at der ikke diskrimineres mellem indenlandske og udenlandske producenter; og princippet om ens produkter («like-products») sikrer, at der ikke diskrimineres imellem ens varer.

Mest-begunstigelses-princippet går ud på, at hvis et land giver et andet medlem af WTO en indrømmelse, for eksempel nedsættelse af en toldsats, så gælder indrømmelsen automatisk for alle de andre medlemslande. Navnet på dette princip lyder lidt ulogisk, idet princippet netop ikke tillader, at enkelte lande får særlige fordele fremfor andre. Alle lande skal have samme adgang som det «mest begunstigede» land.

Der gælder visse undtagelser fra mest-begunstigelses-princippet. Det er for eksempel tilladt at etablere et regionalt frihandelsområde, som EU, hvor der er særligt lave handelsbarrierer imellem de deltagende lande. Det er også tilladt at give særlige handelsfordele til alle u-landene samlet i form af præferenceaftaler og til de mindst udviklede u-lande som en særlig gruppe.

Princippet om national behandling indebærer, at når først et produkt er kommet over grænsen til et land, så må det ikke behandles efter andre regler end de, der gælder for produkter, der er fremstillet i landet selv.

Endelig betyder princippet om lige produkter, at to produkter der er fysisk ens også skal behandles ens - uanset hvordan de er produceret. Det betyder blandt andet, at man ikke kan behandle tropisk træ der er produceret bæredygtigt anderledes end tropisk træ, der ikke er produceret bæredygtigt, da man ikke kan se forskel på træet, når det først er fældet. Det har ført til konflikter mellem hensynet til den frie handel og hensynet til miljøet.

Det fjerde grundlæggende princip er princippet om gennemsigtighed, til tider kaldet «tarifficering». Princippet går ud på, at beskyttelse af den hjemlige industri kun bør ske gennem toldsatser, og altså ikke gennem importforbud, kvoter eller tekniske handelshindringer. Det gør graden af beskyttelse mere tydelig, mere enkel og meget nemmere at nedbringe.

WTO giver øget handel

WTO giver øget markedsadgang til medlemslandene. (Se Marked). Samlet er toldsatserne på industrivarer i de rige lande for eksempel faldet fra omkring 40 % i gennemsnit i perioden efter 2. Verdenskrig til under 4 % i dag.

WTO's regler skaber også en sikkerhed for de virksomheder og lande, der er afhængige af eksport. Reglerne begrænser nemlig landenes muligheder for at indføre forskellige former for importrestriktioner, for eksempel højere toldsatser eller importforbud. Reglerne skal også forhindre handelskrige, hvor enkelte lande straffer hinanden vilkårligt med højere handelsbarrierer.

Den øgede markedsadgang og den sikkerhed, som er et resultat af GATT, og senere WTO's regler, har bidraget til den stigende verdenshandel. Stigningen i verdenshandelen alene på grund af den sidste forhandlingsrunde - Uruguay-runden (1986-94) - er skønnet til at blive 12 %. Fra 1948 til 1997 steg værdien af verdens varehandel i gennemsnit med 6% om året, mens den årlige stigning i værdien af det, der produceres i verden, lå under 4%. I starten af 90'erne har væksten i verdenshandelen været endnu kraftigere, og for en række lande i Asien har den årlige stigning været helt oppe på 14-15%.

Det betyder, at der ikke alene sker en fortsat stigning i verdenshandelen, men også at verdenshandelen får større og større betydning. I 1950 udgjorde værdien af verdens varehandel 8% af den globale produktions værdi. I 1997 var denne andel steget til 26%.

Nogle lande er imidlertid langt mere afhængige af udenrigshandel end andre. For nogle lande udgør eksporten under 10% af bruttonationalproduktet. For Danmark ligger tallet på omkring 35 %.

Fra få til mange medlemslande

Det er ikke alle lande, der er medlemmer af WTO, og dermed underlagt de fælles regler. Men med 135 medlemslande (pr. 1. juli 1999) har WTO stor betydning. Det er mere end fem gange så mange medlemslande, som da den første GATT aftale blev indgået i perioden lige efter 2. verdenskrig. Blandt medlemmerne er de fem vigtigste aktører i den internationale handel: EU, USA, Japan, Canada og Hong Kong-Kina.

Yderligere godt 30 lande har søgt om optagelse i WTO. Blandt ansøgerlandene er Folkerepublikken Kina, Taiwan og Rusland, der alle er forholdsvis vigtige handelsnationer, og Kinas optagelse er muligvis nært forestående. Blandt de lande som endnu ikke har søgt om optagelse, er en gruppe arabiske lande og nogle lande som tidligere var planøkonomier.

En række u-lande tilsluttede sig GATT-aftalerne i løbet af forhandlingerne i Uruguay-runden, og andre har meldt sig ind i WTO siden 1995. Faktisk har u-landene de sidste år nærmest stået i kø for at blive medlem af WTO.

Det skyldes både, at u-landene vil have del i den markedsadgang og sikkerhed som WTO kan tilbyde, og at mange u-lande i dag har skiftet udviklingsstrategi og satser mere på eksport og integration i verdensøkonomien. Dette skift blev hjulpet godt på vej af de betingelser, som Verdensbanken og IMF (Den internationale Valutafond) stillede for, at u-landene kunne låne penge. Handelsliberaliseringer har således været et gennemgående element i Verdensbankens og IMF's strukturtilpasningsprogrammer i u-landene.

Fra aftale til organisation

Hvor GATT var en aftale med et sekretariat til at administrere aftalen, er WTO en egentlig organisation. Denne ændring har blandt andet betydet:

WTO's øverste organ er Ministerkonferencen, som mødes minimum hvert andet år. Mellem ministerkonferencerne ledes WTO af Det Generelle Råd, der mødes efter behov. Der er nedsat tre råd, som beskæftiger sig med aftalerne om henholdsvis handel med varer, handel med tjenesteydelser og beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder. Endvidere er der en række komiteer og arbejdsgrupper med særlige opgaver.

Fælles for disse organer er, at alle medlemslande har ret til at deltage, og at beslutninger næsten altid træffes efter konsensusprincippet, dvs. i enighed.

Det er dog muligt at træffe beslutninger ved hjælp af afstemninger, hvis der ikke kan opnås enighed. I sådanne situationer har hvert land en stemme, og beslutninger træffes ved simpelt flertal. I bestemte tilfælde (ved særligt betydningsfulde beslutninger) kræves der kvalificeret flertal på 3/4 eller 2/3 af WTO's medlemmer for at få et forslag vedtaget.

Fra den stærkes ret til en global retstilstand

Et af de mest centrale kendetegn ved WTO er tvistbilæggelsessystemet. Systemet består af fire hovedelementer:

WTO's tvistbilæggelsessystem er et stort fremskridt i forhold til det tilsvarende system i GATT, hvor det var muligt at trække sager i langdrag, og hvor det i realiteten var frivilligt, om et land ville følge afgørelserne. Tidligere skulle der være konsensus for at sagen gik videre, og for at en panelafgørelse trådte i kraft. I dag skal der være konsensus for at hindre at afgørelserne træder i kraft, og det er næsten umuligt. Systemet i WTO kan ikke mindst være en fordel for de små lande, der kan bruge systemet til at få de store lande til at overholde reglerne. WTO sikrer dermed en hvis international retstilstand på handelsområdet.

Men selv om WTO formelt er et demokratisk fremskridt ifht. GATT, er de store industrilandes indflydelse fortsat betydeligt større end f.eks. u-landenes. Når stormagter de sidste 150 år har talt om «frihandel», har det mest handlet om, at deres varer skulle have adgang til markederne i andre lande - ikke omvendt. Det er fortsat realiteten i dag, hvor både EU, USA og Japan bevarer høje handelsbarrierer mod import af forarbejdede produkter og en række landbrugsvarer fra u-landene. Det afspejler sig også i den såkaldte Multifiberaftale, der regulerer handelen med stoffer og tekstiler. Aftalen er i strid med frihandelsprincipperne, men beskytter tekstilindustrien i de udviklede lande, og vil først blive afviklet over en længere periode. Trods disse ugunstige betingelser i udgangspunktet har u-landene i form af tvistbilæggelsessystemet i hvert fald formelt fået et redskab til at bane vej for deres varer.

Det er primært tvistbilæggelsessystemet, som gør WTO banebrydende i et internationalt samarbejde, der ellers har tradition for uforpligtende erklæringer og konventioner uden muligheder for håndhævelse. Før WTO var det uhørt at have en institution, hvor selv de stærkeste handelsmagter måtte underlægge sig bindende regler og underkaste sig muligheden for sanktioner. Og det kan stadig undre, at amerikanerne skrev under på aftalen. De har ellers lige siden de stemte nej til dannelsen af ITO udviklet en decideret paranoia mod internationale aftaler, som på nogen måde binder dem, og som kan opfattes som afgivelse af suverænitet til internationale fora. Men de skrev under, og WTO blev oprettet.

WTO er imidlertid ikke en overstatslig organisation, ligesom EU, men en mellemstatslig organisation. Afgørelserne i tvistbillæggelsesorganet bliver ikke automatisk ophøjet til «lov», men gælder kun for de parter, der er part af tvisten. WTO's organer har heller ikke kompetence til at vedtage regler, der har umiddelbar gyldighed for medlemslandenes borgere. Landenes love kan fortsat kun ændres af landene selv.

Fra runder til løbende forhandlinger

Den første GATT-aftale fra 1947 gjaldt kun for industrivarer, og den tillod landene at bevare nogle ganske høje toldsatser. Siden den tid er aftalerne blevet udbygget, og toldsatser og andre handelshindringer er blevet reduceret.

Forhandlingerne om handelsliberaliseringer foregik tidligere i de såkaldte «runder», hvor der blev forhandlet om mange spørgsmål samtidig. Forhandlingerne blev først afsluttet, når der var enighed om det samlede resultat.

Ved denne form for forhandlinger var det muligt at indgå aftaler, som alle lande opfattede som en fordel. Hvis et land gav indrømmelser på et område, kunne de opvejes af resultater på andre områder.

Siden 1947 er der gennemført syv runder af forhandlinger om reduktion af handelsbarriererne: Geneve (1947); Annecy (1948); Torquay (1950); Geneve (1956); Dillon (1960-61); Kennedy (1964-67); Tokyo (1973-79) og Uruguay (1986-1994). Som det fremgår har runderne taget længere og længere tid. Den seneste forhandlingsrunde, Uruguay-runden, varede i 7½ år.

Derudover er der kommet flere og flere lande og flere og flere emner med i forhandlingerne. I Uruguay-runden deltog 115 lande, og resultatet var et sæt aftaler, der for første gang omfattede fælles regler for landbrugsvarer, tekstiler, tjenesteydelser og intellektuelle ejendomsrettigheder. Det var også i Uruguay-runden, at man blev enige om at lade GATT afløse af WTO.

Udover at der med afslutningen af Uruguay Runden blev skabt en organisation, så skete der det nye, at de mange tidligere aftaler nu blev samlet i én stor pakke, som alle WTO medlemmer skal tilslutte sig for at være med. Det kaldes «single undertaking» - det hele eller ingenting - og står i kontrast til de tidligere GATT forhandlingsrunder, hvor landene kunne bruge GATT som et tag-selv-bord, hvor ikke alle lande skrev under på alle aftaler. Fire mindre aftaler blev dog tilbage på tag-selv-bordet, selvom de også forvaltes af WTO. Det er de såkaldte plurilaterale aftaler om civil flyindustri, offentlige udbud, mælk og oksekød. Her kan landene stadig vælge, om de vil være med.

Dannelsen af WTO betyder også, at der kan føres forhandlinger løbende, uden at der er tale om en egentlig «runde». Sådanne forhandlinger har blandt andet ført til aftaler om liberalisering af handelen med finansielle tjenesteydelser og med telekommunikation samt aftaler om nedsættelse af told for IT-produkter.

Finansielle tjenesteydelser, telekommunikation og IT-produkter er områder, som især interesserer de rige lande og de mest udviklede u-lande. I WTO-tiden er det stort set ikke lykkedes at komme videre med forhandlinger på områder, som interesserer de fleste u-lande. Det er en af grundene til, at det er på tide med en ny «runde».

Seattle og fremtiden

På WTO's 2. ministerkonference (1998) blev der truffet beslutning om at begynde forberedelserne til en ny runde af omfattende forhandlinger om handelsliberaliseringer. Den endelige beslutning om eventuelt at igangsætte en ny runde skulle være truffet på WTO's 3. ministerkonference i Seattle i november-december 1999. Forhandlingerne brød dog sammen på grund af uenigheder, og ikke mindst en klar erkendelse af at den valgte forhandlingsprocedure var udemokratisk og reelt udelukkede de fattigste u-lande fra indflydelse.

Det forventes dog fortsat, at der i løbet af de næste par år vil blive nedsat en ny forhandlingsrunde med en række emner på dagsordenen. Allerede i forbindelse med Uruguay-runden blev det besluttet, at der skulle indledes nye forhandlinger om liberalisering af handelen med landbrugsvarer og tjenesteydelser på et senere tidspunkt. De områder som det allerede er aftalt, at der skal forhandles om, udgør den såkaldte «indbyggede dagsorden» («built-in-agenda»). Derudover forsøger en række lande at få nye emner, som investeringer, offentlige udbud, miljø og arbejdstagerrettigheder, med i den kommende runde.

Med konferencen i Seattle har WTO pludseligt fået offentlighedens bevågenhed - især pga. de meget omfattende demonstrationer mod organisationen - og WTO er blevet genstand for omfattende kritik. En fælles kritik er, at organisationen er lukket og udemokratisk. De gamle forhandlingsprocedurer og den gamle hemmelighedsfulde stil, duer ikke i en moderne international organisation med 135 medlemslande. Herudover kritiseres organisationen for ikke at tage tilstrækkeligt hensyn til miljø og sociale forhold. Her er der dog flere holdninger. En gruppe af kritikere mener, at WTO lægger for store hindringer i vejen for den nationale selvbestemmelse. De mener desuden, at WTO er et instrument for de transnationale virksomheder og stærke magtinteresser, og ser derfor helst at organisationen helt nedlægges. En anden gruppe kritikere pointerer, at WTO er enestående i det internationale samarbejde, fordi organisationen bygger på bindende internationale regler, tvistbillæggelse og kollektivt vedtagne sanktioner overfor lande der ikke overholder reglerne. Den gruppe tror på, at WTO kan reformeres og forandres så demokrati, sikkerhedspolitik, miljø og sociale forhold kommer mere i centrum. Hvilken gruppe af kritikere der får ret vil kun fremtiden vise. Men der er under alle omstændigheder ingen tvivl om, at WTO vil være en af verdens mest betydningsfulde internationale organisationer i de næste mange år.

C.F.B.


Litteratur

Christian Friis Bach og John Nordbo: Den Globale Markedsplads - introduktion til Verdenshandelsorganisationen WTO. 92-gruppen & Mellemfolkeligt Samvirke (1999).

Internet

Kampen mod WTO, Verdensbanken og Den Internationale Valutafond (IMF). En emneliste fra Tidsskriftcentret.dk
Globaliseringsdebatten : Artikler fra dansk og international debat 1998 – 2001. En emneliste fra Tidsskriftcentret.dk
The Battle of Seattle : "Globalize This!" – on the internet